突发公共事件应急预案编制与管理.docx

突发公共事件应急预案编制与管理（正式） 1、前言 应急预案，又称应急计划，是针对可能的突发公共事件，为保证迅速、有序、 有效地开展应急与救援行动、降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方 案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事件类型、发生的可能性及发生过程、事 件后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施 (备)、 物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排，它明确了在突 发公共事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束立后，谁负责做什么，何时做，以 及相应的策略和资源准备等。 编制应急预案是我国一案三制 应急体系建设工作中的重要内容，也是突发 公共事件应急准备工作 的基础，我国防洪法、抗震减灾法、安全生产 法、消防法、传染病防治法等法律法规中均有明确规定。 国务院及其部门制定并实施了国家突发公共事件总体应急预案、 25 件专 项预案、80 件部门预案和省级预案；各市、县政府也大都制定了总体应急预案;截 至 20 xx 年 3 月，我国己制订各级应急预案约 2.4 万件，基本覆盖各类突发公共事 件，全国应急预案体系基本形成，对提高我国应对突发公共事件的整体水平具有重 要意义。但由于我国应急体系建设工作起步时间较短，在应急预案编制过程中也出 现了一些问题，主要表现在 一些预案格式、内容雷同，脱离本部门实际;预案文档 冗长，多则可达数百页，查询使用困难;不同层次、类型预案之间联接融合性不够， 缺乏标准化交互程序;预案过于注重文本文件形式，而忽视培训、演练等预案管理 内容;一些预案科技水平较低，先进技术方法应用不够。这些差距与问题在今后预 案编制工作中应引起在意。 2、编制应急预案的基本认识 一是假定事件肯定发生。 制定应急预案的一个重要前提是准备事件肯定发生，应急管理可能涉及到预防、 应急响应和事后调查处理与整改，但应急预案的对象主要是在应急响应阶段，即使 是应急准备工作也是强调针对事件发生的准备。预防是公共安全管理的基本原则， 但不是应急预案的特点、工作目标和主要内容。 二是应急事件具有不可预见性和严重破坏性。 突发公共安全事件是在难以预见情况下突然爆发，而且具有扩展、放大和激变 的潜力，一旦失控可由事件转化为危机，对国家政治、经济、社会秩序和人民生命 与财产安全形成冲击。应急预案的对象不是日常工作中紧急的一般性问题，而是用 常规管理无法应对的不可预见和具有破坏性的 顶级事件。 三是应急预案的重点是应急响应的指挥协调。 突发公共事件往往诱因复杂，形势多变，激化迅速，而且其时间和空间分布范 围难以把握。几乎每次 重大事件应急响应活动都涉及到几十个部门、上百个单位， 少则百人，多则数万人，还可能出现跨地区，甚至跨国境的复杂情况。从这个意义 上讲，每一次应急响应都是一个复杂开放的巨系统，使这个系统能够快速、高效运 行关键是多机构的联合指挥与协调。应急预案的主要功能就是建立统一、有序、高 效的运行机制。 四是应急指挥的核心是控制。 从系统动力学观点，公共安全事件的诱发、发展和演变是一个“能量”转换的动 力过程。应急指挥的核心就是应用反馈机制，合理应用应急力量和资源，把握时机， 尽早切断事故正效应链，采取常规与非常规措施，如紧急状态下的媒体导向和公共 关系处理等，强化控制力度，防止事件向危机方向转化，对己出现的危机，将其破 坏力和影响范围都控制在最低级别。 五是应急预案应覆盖应急准备、初级响应、扩大应急和应急恢复全过程。 根据国外应急管理经验和近年来我国“一案三制”工作实践，普遍的认识是应急 预案不仅注重应急响应活动，还应包括应急准备和应急恢复这两部分为重要内容， 而且为了突出“第二反应”和“属地为主”的原则，应急响应活动须明确划分为初级响 应和扩大应急两个阶段。 六是预案只写能做到的。 应急预案与应急体系建设规划有原则区别。应急预案是应急、活动的具体指导， 应急活动必须是以现有能力和资源为基础。动员现有力量和整合存量资源成为应急 预案编制与实施的基本原则。未来建设目标和规划内容不应列在应急预案中。 七是强调预案的培训、宣传和演练。 针对预案目标与内容的培训、宣传和演练是应急预案管理的基础，在美国国家 应急预案编制指南的前言中提出“没有经过培训和演练的任何预案文件只是 束之高 阁的一纸空文”;“预案不仅是让人看，更重要的是要在实践活动中切实应用”。应急 预案中列入的所有功能和活动都必须经过培训演练，包括切实提高领导干部在内的 各类应急工作人员的意识和能力，熟悉和掌握应急响应程序和方法。在培训和演练 中发现的问题可以成为预案修改更新的参考。 3.预案基本结构与内容 3.1 预案分类 各类潜在突发公共事件，其风险类型和规模有很大差异。因此，在编制应急预 案时应当结合实际，做到重点突出，反映出本地区的主要事故